為解決地方間財(cái)政不平衡，中國(guó)近年來(lái)通過(guò)超10萬(wàn)億元轉(zhuǎn)移支付來(lái)均衡地區(qū)間財(cái)力差異，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。如何規(guī)范、高效使用這筆巨額資金自然也成了監(jiān)管重點(diǎn)。

近期，28個(gè)省份陸續(xù)公開(kāi)當(dāng)?shù)?024年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告（下稱“審計(jì)報(bào)告”），部分省份指出當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)轉(zhuǎn)移支付存在問(wèn)題，包括資金下達(dá)不及時(shí)、資金分配不合規(guī)或不夠科學(xué)合理、部分轉(zhuǎn)移支付資金閑置或被挪用等。

對(duì)此，國(guó)務(wù)院已經(jīng)部署加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、執(zhí)行和資金使用、管理等行為。

審計(jì)問(wèn)題全掃描

為了促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付整體規(guī)模逐年攀升。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年僅中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付約100397億元，2025年這一數(shù)字預(yù)計(jì)為103415億元。

在地方財(cái)政收支矛盾加劇的當(dāng)下，越來(lái)越多基層政府加大力度爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，這也使得轉(zhuǎn)移支付資金如何科學(xué)合理地分配至關(guān)重要。為此各級(jí)政府對(duì)不少具體轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目出臺(tái)了相應(yīng)資金分配管理規(guī)定，但實(shí)踐中有的地方?jīng)]有制定相關(guān)資金管理規(guī)定，或者不執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

比如，甘肅審計(jì)報(bào)告在重點(diǎn)審計(jì)一些省級(jí)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分部門(mén)對(duì)參與分配和管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金重視程度不夠、監(jiān)督管理不嚴(yán)，26項(xiàng)未制定資金管理辦法即分配資金，10項(xiàng)分配下達(dá)時(shí)未有效利用項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，4項(xiàng)4.25億元支持重點(diǎn)不突出等。

河北審計(jì)報(bào)告稱，醫(yī)療服務(wù)與保障能力提升補(bǔ)助資金等3項(xiàng)未及時(shí)修訂資金管理辦法，中央外經(jīng)貿(mào)發(fā)展等6項(xiàng)資金分配不合理，未按管理辦法分配、未及時(shí)細(xì)化資金使用方案等10.74億元，影響資金使用效益。

一些轉(zhuǎn)移支付資金分配不夠科學(xué)，存在資金分配“小散”“一刀切”或支持內(nèi)容交叉重復(fù)，影響資金使用效益。

比如，山東審計(jì)報(bào)告稱，智慧城市獎(jiǎng)補(bǔ)等5項(xiàng)資金分配小散，個(gè)別符合獎(jiǎng)補(bǔ)條件企業(yè)僅能獲得千元支持，涉及資金4.91億元。中央體育彩票公益金等2項(xiàng)資金未充分考慮項(xiàng)目建設(shè)成本差異，“一刀切”平均分配資金，難以有效發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)作用，涉及資金2.95億元。

安徽審計(jì)報(bào)告指出，當(dāng)?shù)爻鞘懈碌?個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間，省新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)引導(dǎo)資金與制造強(qiáng)省建設(shè)政策資金之間，部分支持內(nèi)容目標(biāo)相近、內(nèi)容類同。

湖南審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付分配中，部分轉(zhuǎn)移支付按基數(shù)固定分配的比重仍較大，對(duì)收支缺口較大的縣傾斜力度不夠。比如2023年至2024年，兩項(xiàng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，有6個(gè)收支缺口較大的縣人均補(bǔ)助資金均低于全省平均值。

為了提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益，預(yù)算法對(duì)各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付下達(dá)設(shè)有時(shí)限要求，比如各省份接到中央一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)正式下達(dá)到本行政區(qū)域縣級(jí)以上各級(jí)政府。不過(guò)實(shí)踐中，受預(yù)算分配與項(xiàng)目管理不夠銜接等影響，一些轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時(shí)，作用發(fā)揮不到位。

比如，廣東審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付分解下達(dá)超過(guò)規(guī)定時(shí)限，涉及46項(xiàng)中央轉(zhuǎn)移支付資金、23項(xiàng)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金共計(jì)161.61億元，最長(zhǎng)超期334天、涉及10.30億元。江蘇審計(jì)報(bào)告稱，省財(cái)政下達(dá)市縣的61個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付超半數(shù)資金計(jì)339.15億元在下半年下達(dá)，其中有19個(gè)專項(xiàng)全部資金均在下半年下達(dá)，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金使用績(jī)效。

“2024年4月我省收到中央下達(dá)的漁業(yè)增殖放流資金2.15億元，由于主管部門(mén)提出分配意見(jiàn)較晚等，直至2024年12月才分配給各市縣，已錯(cuò)過(guò)當(dāng)年增殖放流最佳時(shí)間?！鄙綎|審計(jì)報(bào)告稱。

由于相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，一些轉(zhuǎn)移支付資金閑置的老問(wèn)題仍時(shí)常發(fā)生。

比如，海南審計(jì)報(bào)告稱，由于項(xiàng)目謀劃論證不充分，以及市縣用地未落實(shí)、立項(xiàng)審批和土地征拆工作緩慢等原因，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金閑置8.04億元。河北審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目進(jìn)展緩慢等原因，住房租賃市場(chǎng)發(fā)展試點(diǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、中央農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金等34項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金50.57億元滯留在市縣財(cái)政部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)或第三方監(jiān)管賬戶未支出，未發(fā)揮效益。

內(nèi)蒙古審計(jì)報(bào)告稱，當(dāng)?shù)夭莓a(chǎn)業(yè)發(fā)展、“三北”工程補(bǔ)助等5項(xiàng)資金153.29億元，雖按時(shí)撥付，但因資金分配細(xì)則未制定、“雙監(jiān)控”不到位、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足等當(dāng)年未支出。

部分轉(zhuǎn)移支付資金被挪用也屢審屢犯。

比如，吉林審計(jì)報(bào)告稱，審計(jì)2市8縣地方政府財(cái)政收支情況發(fā)現(xiàn)，3市縣挪用中央、省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金25.45億元，用于國(guó)庫(kù)資金調(diào)度、償還銀行貸款本息等。河北審計(jì)報(bào)告稱，部分市縣違規(guī)將專項(xiàng)資金撥付至實(shí)有資金賬戶、擠占挪用專項(xiàng)資金用于平衡預(yù)算和日常公用經(jīng)費(fèi)等支出7.88億元。

完善轉(zhuǎn)移支付制度、強(qiáng)化監(jiān)管

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒曾告訴第一財(cái)經(jīng)，中國(guó)政府層級(jí)較多，中央政府對(duì)居民偏好了解有限，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金使用效率損失，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付科目設(shè)置不合理、支持方向交叉重疊、資金錯(cuò)配等問(wèn)題。地方高度依賴轉(zhuǎn)移支付來(lái)履行地方政府職責(zé)易引發(fā)公共池效應(yīng)，即本轄區(qū)提供公共服務(wù)的部分成本外溢到其他轄區(qū)，弱化財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的約束，導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下。

羅志恒表示，這些問(wèn)題也反映了轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)存在不合理之處。比如，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較高；共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付定位不清，列入一般性轉(zhuǎn)移支付但實(shí)際具有“專項(xiàng)性質(zhì)”，地方財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)配的空間較小；轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的激勵(lì)約束機(jī)制不健全，缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等。

針對(duì)這些老問(wèn)題，近些年國(guó)家也不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化監(jiān)管，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

針對(duì)部分轉(zhuǎn)移支付分配不夠科學(xué)合理的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院此前公開(kāi)表示，將進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付分配辦法，完善支出成本差異、財(cái)政困難程度評(píng)價(jià)方法等工具，探索建立區(qū)域間均衡度評(píng)估機(jī)制及指標(biāo)體系，合理確定支出標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任分擔(dān)比例。加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌，清理規(guī)范支持同一戰(zhàn)略、同一領(lǐng)域、同一行業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，減少交叉重復(fù)。

針對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時(shí)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院此前要求加快轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)進(jìn)度，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算法規(guī)定，除據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目外，一般性轉(zhuǎn)移支付在全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算后30日內(nèi)下達(dá)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)下達(dá)。優(yōu)化直達(dá)資金管理，合理確定直達(dá)資金范圍和規(guī)模，提高直達(dá)資金使用效率。

國(guó)務(wù)院此前還表示，將適時(shí)研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例等配套法規(guī)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的功能定位、分類體系、設(shè)立程序、分配管理、退出機(jī)制等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。

針對(duì)上述審計(jì)問(wèn)題，一些地方審計(jì)也給出相應(yīng)建議。比如江蘇審計(jì)報(bào)告建議，深化財(cái)政體制改革，進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，明晰各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整、退出機(jī)制，做好項(xiàng)目滾動(dòng)管理，及時(shí)清理到期項(xiàng)目和無(wú)需繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目。加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，提前預(yù)防、及時(shí)糾正偏差，避免資金損失浪費(fèi)。